چالش های بودجه نویسی جدید در ایران
محمد مهدی افکاری در تهران
چالش های بودجه نویسی جدید در ایران
محمد مهدی افکاری در تهران
. با روی کار آمدن دولت نهم و با افزایش قیمت نفت منابع مالی دولت جهت مصارف گوناگون هزینه شد که حاصلی جزء افزایش حجم نقدینگی و رشد تورم به همراه نداشت. اکنون با کاهش شدید قیمت نفت از حدود ۱۵۰$ به ۴۵$ شرایط کاملاَ دگرگون شده و دولت در ۴ ژانویه پیش بینی قیمت نفت برای سال آینده را ۳۷.۵$ اعلام کرد. این کاهش درآمد ها اثر خود را بر بودجه امسال نیز گذاشته است.
از سوی دیگر با نزدیک شدن موعد انتخابات ریاست جمهوری عده ای از کارشناسان بحران اقتصادی را عامل اصلی در تعیین نتیجه انتخابات می دانند، به ویژه آنکه شعار اصلی دولت نهم قبل از پیروزی در سال ۱۳۸۴ آوردن پول نفت بر سفره مردم اعلام شد.
اين كاهش قيمت در چهار ماه گذشته سبب شد كه مسئولان بانك مركزى نسبت به تحقق درآمد سالانه ايران ابراز ترديد كنند و رييس كل بانك مركزى در مهرماه با هشدار نسبت به پايين آمدن بهاى نفت، اعلام كرد كه : "در صورت ادامه اين روند ۵۴ ميليارد دلار از درآمدهاى پيش بينى شده محقق نخواهد شد".
دولت درسال ۱۳۸۴ با اين ادعا كه زمينه برای بيشتر هزينه كردن منابع پولی دراقتصاد كشور وجود دارد، چندين متمم بودجه به مجلس شورای اسلامی برد و مجلس همسو با دولت نيز اين لوايح را تصويب كرد كه نتيجه آن برداشت تا سقف چهار میلیارد دلار پول ازحساب ذخيره ارزی و تبديل آن به ريال بود.
دولت ايران درسال ۱۳۸۶ گمان كرد می تواند با ارائه يك بودجه انقباضی به علاوه واردات كالا، جلوی تورم افسار گسيخته ای را كه درسال های ۱۳۸۵ و۱۳۸۴ به واسطه رشد نقدينگی ايجاد شده بود را بگيرد، اما با اين كار نه تنها نرخ تورم كاهش نيافت بلكه بسياری از صنايع توليدی نظير كارخانه های توليد قند و شكر با ورشكستگی روبرو شدند. ازآنجا كه درآمدهای بودجه ۸۶ درلايحه دولت بسيار غير واقعی فرض شده بود، دولت مجبور شد يك اصلاحيه بودجه به ارزش حدود چهار ميليارد دلار برای دچار نشدن به كمبود بودجه به مجلس ببرد.
تغييرات غير علمی و كارشناسی نشده
بعد ازاتفاقات رخ داده درتدوين بوجه های سال های ۸۴ تا ۸۶، احمدی نژاد دراقدامی كه باعث شد بسياری از كارشناسان و دولتمردان فرياد اعتراض سر دهند، دستور انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزی كه متولی امر بودجه نويسی درايران بود و الحاق آن به استانداری های هر استان را صادر كرد.
محمد علی نجفی، رئيس سازمان برنامه و بودجه دردولت هاشمی رفسنجانی، رئيس جمهور سابق ايران دراين باره گفت: "دستور رئيس جمهور آثار سويی برای برنامه ريزی وبودجه نويسی كشور خواهد داشت."
پس از دستور انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزی كه قدرتمندترين سازمان دولتی درايران به شمار می رفت، رئيس وسه معاون اين سازمان دراعتراض به اقدام دكتر احمدی نژاد استعفا دادند. دستوری كه به زعم بسياری از كارشناسان نظير هادی حق شناس عضو كميسيون برنامه و بودجه مجلس هفتم به پيكر برنامه ريزی و بودجه نويسی كشور صدمات فراوانی زد.
بايد عنوان كرد ادغام ادارات سازمان مديريت دراستانداری ها هم به لحاظ قانون اساسی ايران و هم به لحاظ قانون پنج ساله چهارم توسعه كه برای رشد اقتصادی و سياسی كشور توسط جمع كثيری از كارشناسان نوشته شده است، دارای ايرادهای حقوقی است.
يكی از اين ايرادها اين است كه مطابق قانون اساسی، رئيس جمهور ايران می تواند بخشی از مسئوليتش را به شخص ديگری واگذار كند ولی طبق قانون حق تغيير ماهيت سازمانی را ندارد و در اين مورد احمدی نژاد به رغم صراحت قانون براساس يك دستور بخشی از وظايف خود را به وزارت كشور كه نهاد كنترل كننده استانداری ها است محول كرده، درصورتی كه وظايف كلی وزارت كشور و حيطه كاری اش را بايد قانونگذار و مجلس تعيين كند و نه رئيس جمهور.
ایراد اين است كه اگر قرار باشد طرحی تدوين شود، طبيعی است كه اين برنامه ريزی بايد فارغ از گرايشات سياسی و جناح بندی های حزبی باشد، اما اگر سازمان مديريت دراستانداری ها شكل بگيرد طبيعی است كه براساس طيف بندی و جناح غالب دراستانداری تصميم گيری می كند كه اين امر به هيچ وجه به نفع ايران درسطح ملی نخواهد بود، اتفاقی كه ممكن است درهر دولتی بيفتد و فقط مختص به دولت تحت رهبری احمدی نژاد نيست.
دكتر دانش جعفری وزير پیشین اموراقتصاد و دارايی دولت نهم كه سال قبل به علت اختلاف نظر با محمود احمدی نژاد از وزارت بركنار شد، دراين باره می گويد: "طرح انحلال سازمان برنامه و بودجه به هيچ وجه حساب شده نبود."
با این حال رییس دولت معتقد بود كه درصورت حذف رديف های بودجه و امكان تخصيص بودجه برای وزرا، قانون بودجه ازشفافيت بيشتری برخوردار خواهد شد و امكان چانه زنی برای دريافت بودجه بيشتر توسط نمايندگان استان ها و شهرهای مختلف درمجلس و روسای سازمان ها بر سر رديف های بودجه ازبين می رود.
اين درحالی است كه كارشناسان اقتصادی كاهش صفحات بودجه را سرهم بندی كردن بودجه سالانه ارزيابی كردند و معقتد بودند با توجه به اينكه بهای نفت درلايحه بودجه ۱۳۸۷ معادل ۱/۳۴ دلار پيش بينی شده ( بهای نفت خام ايران درهنگام تدوين بودجه ۸۷حدود ۱۱۵ دلار بود) و دولت احمدی نژاد مشخص نكرده كه با مازاد پول نفت چه می خواهد بكند.
ماجرا از چه قراراست؟
درسال های گذشته لايحه بودجه معمولا حدود ششصد رديف و تبصره داشت اما اين رقم دربودجه نويسی جديد به حدود شصت رديف و تبصره كاهش يافت. دربودجه جديد تنها برای ۳۹ دستگاه اجرايی بودجه تعين شده بود و بقيه بودجه قرار شد به روش ديگری تقسيم شود.
دراين روش وزرا و معاونان رئيس جمهور سهم نهادهای ديگر را بنابر تصميم خود و به ميزان دلخواه می پردازند. لازم به ذكر است قبل ازاين برای حدود ششصد دستگاه اجرايی بودجه تصويب می شد و دولت ملزم بود تا بودجه مصوب را دراختيار اين دستگاه ها بگذارد.
اين نحوه برنامه ريزی نه تنها با اعتراض كارشناسان روبرو شد بلكه ازديد برخی نمايندگان مجلس نظير احمد توكلی رئيس مركز پژوهش های مجلس "خلاف قانون اساسی" هم بود چرا كه امكان نظارت مجلس را از بين می برد. اعتراض ها تا جايی پيش رفت كه برخی نمايندگان مجلس پيشنهاد كردند به جای لايحه بودجه ۸۷، عين لايحه قانون بودجه سال ۸۶ تنها با كمی تغيير آمار و ارقام تصويب شود.
دكتر احمد توكلی دراين باره می گويد: "دراين لايحه اختيارات مجلس حذف و به دولت واگذار و زمينه برای اعمال سلايق فراقانونی مجريان فراهم شده است."
يكی از موارد بحث انگيز ديگر همانطور كه قبلاً اشاره شد نحوه تصميم گيری درباره درآمدهای نفتی بود كه عملا مجلس ديگر هيچ نقشی درتصميم گيری درباره درآمدهای نفتی و نحوه هزينه كرد آنها نداشت. دكترمحمد خوش چهره عضو كميسيون اقتصادی مجلس دراين باره می گويد: "نگرانی ما اين است كه شركت ملی نفت ايران به صورت يك حياط خلوت برای دولت درآيد."
دكترعلی قنبری عضو هيات علمی دانشگاه تربيت مدرس و عضو شورای پول و اعتبار دراين باره می گويد: "با اين شيوه درهم ريخته بودجه ريزی، دستگاه نظارتی وجود ندارد و درواقع كسی پاسخگو نيست و بايد گفت مجلس به كلی حذف شده است." وی ادامه می دهد: "اينكه بودجه كل كشور درقالب پنجاه جدول كلی ريخته شود و معلوم نباشد چه كسی نظارت می كند و چگونه هزينه می كند و چگونه پاسخگويی انجام خواهد شد و نهايتا چه نتيجه ازاين هزينه كردها حاصل می شود، هدر دادن منابع مالی كشور است."
مشكل ديگری كه به لايحه بودجه ۸۷ وارد شد اين بود كه نه تنها اين لايحه سعی بر هدايت درآمد نفت برای توسعه كشور ندارد، بلكه عمده درآمد آن صرف هزينه های جاری می شود. براساس نظر صاحبنظران بودجه هنگفت نفت نه تنها مطابق شعارهای احمدی نژاد بر سر سفره مردم نمی رود، بلكه در بخش های ديگر هزينه می شود.
براين اساس بود كه خبرگزاری فارس چندی قبل از تصويب بودجه درمجلس اعلام كرد كه دربودجه جديد، بودجه فعاليت های دينی ۶۰۰ درصد، بودجه مركز خدمات حوزه علميه قم ۱۴۷ درصد، شورای نگهبان ۱۴۲ درصد و بودجه دفتر تبليغات اسلامی حوزه علميه قم ۱۱۰ درصد رشد داشته است.
اسحاق جهانگيری وزير سابق صنايع و معادن در دولت خاتمی دراين باره می گويد: "تنها سازمان مدیریت و برنامه ریزی بود كه درمقابل اين گونه اقدامات فرياد كارشناسی برمی آورد و اين برای دستگاه سياسی كشور مزاحم بود كه عليرغم سابقه ۶۰ ساله ای كه دركشور داشت توسط دولت نهم ازميان برداشته شد ."
پايان ماجرا
درپايان، بودجه سال ۸۷ يك روند غير طبيعی را برای تصويب سپری كرد و بدعتی را بر جای گذاشت كه اين بدعت تنها براساس فشار دولت و در راس آن رئيس جمهور احمدی نژاد بر مجلس تحميل شد.
درشرايطی كه احتمال مخالفت نمايندگان مجلس با بودجه ۸۷ حتمی بود، محمود احمدی نژاد دراقدامی بی سابقه درمجلس حاضر شد و از نمايندگان خواست با آن موافقت كنند. به اين ترتيب پرونده مالی يك سال كشور ايران پنج روزه بسته شد. دكتر دانش جعفری وزيربركنار شده دولت احمدی نژاد دراين باره می گويد: "آيا می شود انتظار داشت برای انجام تكاليف بودجه ۱۳۸۷ نزديك به شصت ميليارد دلار درآمد نفتی ازسوی بانك مركزی به ريال تبديل شود ولی نقدينگی درجامعه بالا نرود؟! هركس بلد است بفرمايد انجام دهد، يا اگر نقدينگی بالا رفت كاری كنيم كه تورم بالا نرود ؟! هركس می تواند بفرمايد انجام دهد . تورم نتيجه محتوم اين سياست است و نمی شود از واقعيت فرار كرد."
سرانجام آنچه كه بسياري از كارشناسان نسبت به وقوع آن ابراز بيم و هراس كرده بودند اتفاق افتاد و اينك در آخرين ماه های سال شمسي ايراني، دولت اصلاحيه بودجه ای را به مجلس برد كه پيش از اين، اقتصاددانان نسبت به ناكارامدی آن هشدار داده بودند. با ادامه كاهش قيمت نفت، این لايحه با قيد دو فوريت به مجلس فرستاده می شود تا با اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۸۷ كسرى ۶۶۵۷ میلیارد تومانی بودجه دستگاه هاى دولتى جبران شود.
از سوی ديگر گزارش بانك مركزی حاكى از آن است كه نرخ تورم در مناطق شهرى ايران در ۱۲ ماه منتهى به آذر ماه سال جارى به ۲۸.۳ درصد رسيده است. لازم به ذكر است كه اين نرخ تورم دو و نيم برابر زمانى است كه آقاى احمدى نژاد به مقام رياست جمهورى انتخاب شد.
همچنين غلامرضا تاج گردون، معاون اسبق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی معتقد است كه كاهش در آمدهای نفتی نه تنها روی بودجه تاثیر می‌گذارد، بلكه برنامه‌های دولت نظیر طرح تحول اقتصادی كه احتمالا با پشتوانه افزایش قیمت نفت طراحی شده بود را نیز تحت‌الشعاع قرار خواهد داد.
اين هشدارها در حاليست كه به گزارش ايلنا و بر اساس گزارش بانك مركزی، در سال هاى ۸۴ تا ۸۶ (سه سال نخست فعاليت دولت نهم) ۷۳ ميليارد و ۶۰۰ ميليون دلار از مازاد درآمدهاى نفتى به حساب ذخيره ارزى وارد شده است و ۶۳ ميليارد و ۲۰۰ ميليون دلار از موجودى اين حساب برداشت شده است.
از طرفی رقم برداشت از اين حساب در پنج سال پايانی دولت خاتمى رئيس جمهور اسبق ايران ۲۰ ميليارد دلار اعلام شده است كه اين موضوع مي تواند به پاشنه آشيل دولت احمدي نژاد در برابر رقيب احتمالي خود يعني محمد خاتمي در انتخابات آينده رياست جمهوري تبديل گردد . درمجموع اقتصاد امروز ایران با رشد بسيار بالای حجم نقدينگی طی سال های اخير، كند شدن نرخ رشد توليد ناخالص داخلی و نيز افزايش قابل
توجه هزينه واردات مواجه است که میتواند موجب رویگردانی مرم از جناح و حزب حاکم شود.
محمد مهدی افکاری روزنامه نگار و دبیر روزنامه اندیشه نو در تهران.
